शहरांसाठी दिवाळखोरी कायदे : भारतातील अपूर्ण सुधारणा पूर्ण करण्याची गरज

संसदेत अलिकडेच सादर करण्यात आलेल्या दिवाळखोरी आणि दिवाळखोरी संहिता (सुधारणा) विधेयक २०२५ मुळे समर्पित महानगरपालिका दिवाळखोरी कायद्यावरील धोरणात्मक चर्चांना चालना मिळाली आहे. यातून भारत अखेर सर्वात स्पष्ट शहरी आर्थिक नियामक तफावती भरून काढू शकेल असे संकेत मिळत आहेत. भारतीय शहरे विविध स्रोतांकडून कर्ज घेतात. त्यामध्ये हुडको, एलआयसी, अनुसूचित व्यावसायिक बँका, विशेष पायाभूत सुविधा वित्त कंपन्या आणि राज्य वित्तीय मध्यस्थ निधी यांचा समावेश होतो.

काही शहरांनी महानगरपालिका रोख्यांद्वारे भांडवली बाजारात प्रवेश केला आहे. आरबीआयच्या २०२४ च्या अहवालानुसार, वित्तीय संस्थांकडून घेतलेले कर्ज एकूण महानगरपालिका उत्पन्नाच्या सुमारे ५ टक्के आहे, तर राज्य सरकारच्या हमीद्वारे समर्थित हडको कर्जे - व्यावसायिक कर्जाच्या ८० टक्क्यांहून अधिक आहेत. एकूण कर्जात महानगरपालिका रोख्यांचा वाटा अगदी कमी असला तरी, त्यांचे अलिकडचे पुनरुत्थान लक्षणीय आहे. २०१७ ते २०२३ दरम्यान, आतापर्यंतच्या सर्व बाँड उत्पन्नापैकी दोन-पंचमांश रक्कम उभारण्यात आली. यातून स्पष्ट पात्रता निकष निश्चित करणाऱ्या सेबीच्या नवीन नियमांमुळे चालना मिळाली : सकारात्मक निव्वळ मूल्य, स्वच्छ कर्ज परतफेडीचे रेकॉर्ड आणि गुंतवणूक-दर्जाचे क्रेडिट रेटिंग (BBB- किंवा त्याहून अधिक).

जरी राज्य विकास कर्जांवर माफक २ टक्के मर्यादा असली तरी एप्रिल २०१९ पासून, परदेशी गुंतवणूकदार या बाजारात सहभागी होऊ शकतात. शहरी पायाभूत सुविधांना वित्तपुरवठा करण्यात महानगरपालिकेचा सततचा अपुरा महसूल लक्षात घेता, नाविन्यपूर्ण वित्तपुरवठा साधनांचा हा शोध अत्यंत महत्त्वाचा ठरतो. भारतीय शहरे पायाभूत सुविधांना निधी देण्यासाठी भांडवली बाजारपेठांकडे वळत असताना, एक त्रासदायक प्रश्न उपस्थित होतो: जेव्हा ते परतफेड करू शकत नाहीत तेव्हा काय होईल?

कायदेशीर संदिग्धता आणि वास्तविक परिणाम - राज्य महानगरपालिका कायदे कर्ज घेण्याचे अधिकार ठरवतात, ज्यामध्ये अधिकृतता, उद्देश, मर्यादा, कार्यकाळ आणि परतफेड यंत्रणा समाविष्ट आहेत. भारतातील महानगरपालिका रोखे सामान्य दायित्व रोखेसारखे दिसतात, कर्ज सेवा एस्क्रो खात्यांद्वारे सुरक्षित केली जाते जी मालमत्ता कर किंवा वापरकर्ता शुल्क यासारख्या प्रकल्प महसूलाशी जोडली जाते.

काही राज्यांमध्ये इतर महसूल रोखण्याच्या तरतुदी आहेत (उदा. मध्य प्रदेश महानगरपालिका कायदा, १९५६, सर्व शहरी स्थानिक संस्थांसाठी लागू असलेला बिहार महानगरपालिका कायद्याचा कलम १२२) किंवा तरलता सुनिश्चित करण्यासाठी महानगरपालिका मालमत्ता (उदा. नागपूर महानगरपालिका) गहाण ठेवण्याच्या तरतुदी आहेत. तथापि, हे पूर्व कर्ज नियम प्रामुख्याने तात्पुरते आणि विवेकाधीन आहेत.

महानगरपालिका दिवाळखोरी दूर करण्यासाठी कोणत्याही पूर्व-उत्तर व्यवस्थांचा स्पष्ट अभाव हे अधिक त्रासदायक आहे. जेव्हा शहरे कर्ज चुकवतात तेव्हा कर्जदारांना त्यांच्या हक्कांबद्दल आणि दावे करण्याच्या प्रक्रियेबद्दल पूर्णपणे अनिश्चिततेचा सामना करावा लागतो. दिवाळखोर नगरपालिकांसाठी कर्ज वसुलीसाठी सेबीने अद्याप स्पष्ट मार्गदर्शक तत्त्वे जारी केलेली नाहीत. महानगरपालिका कर्ज चुकवण्याच्या प्रकरणांमध्ये दिवाळखोरी आणि दिवाळखोरी संहिता किंवा कॉर्पोरेट कर्जासाठी लागू असलेला कर्ज वसुली न्यायाधिकरण कायदा लागू केला जाऊ शकतो की नाही हे अद्याप स्पष्ट नाही. ही नियामक पोकळी कर्जदारांचा आत्मविश्वास गंभीरपणे कमी करते आणि भारताच्या महानगरपालिका रोखे बाजाराची शास्वती मर्यादित करते.

परदेशातून काय घ्यावेत धडे - केवळ काही मोजक्या देशांनी स्थानिक राजवटींसाठी दिवाळखोरी चौकटी स्थापित केल्या आहेत. अमेरिका त्यांच्या दिवाळखोरी संहितेच्या प्रकरण ९ द्वारे सर्वात बोधप्रद उदाहरण देते. खरं तर हा प्रवास सुरळीत नव्हता—१९३४ चा मूळ महानगरपालिका दिवाळखोरी कायदा राज्याच्या सार्वभौमत्वाचे उल्लंघन केल्याबद्दल रद्द करण्यात आला. युनायटेड स्टेट्स विरुद्ध बेकिन्समध्ये घटनात्मकरित्या पुष्टी केलेला १९३७ चा सुधारित कायदा, १९७८ च्या दिवाळखोरी सुधारणा कायद्याद्वारे आजच्या प्रकरण ९ मध्ये विकसित झाला. अमेरिकेत महानगरपालिका सार्वभौमत्वाचा आदर करत, प्रकरण ९ शहरांना कर्ज समायोजनावर बराच विवेकी विचार करते. न्यायालये फक्त दिवाळखोरी निश्चित करतात आणि पुनर्रचना योजनांचे मूल्यांकन करतात. कर्ज समायोजन योजनेवर वाटाघाटी करताना नगरपालिका मूलभूत सार्वजनिक सेवा प्रदान करत राहू शकतील यासाठी मालमत्तेच्या लिक्विडेशनच्या कोणत्याही कर्जदारांच्या दाव्याविरुद्ध स्वयंचलितपणे स्थगिती देण्याची तरतूद आहे.

कमी होत चाललेला कर आधार आणि वाढत्या पेन्शन खर्चामुळे सुरू झालेल्या डेट्रॉईटच्या २०१३ च्या दिवाळखोरीने या चौकटीची प्रभावीता दर्शवली. न्यायालयाच्या देखरेखीखाली, शहराने कर्जदारांशी वाटाघाटी केल्या आणि एका वर्षाच्या आत व्यवहार्य आर्थिक पुनर्रचना योजनेसह दिवाळखोरीतून बाहेर पडले. भारतासमोर आव्हान आहे की हे धडे देशाच्या अद्वितीय संवैधानिक रचनेशी जुळवून घेतले पाहिजेत.

सार्वभौमत्व विरुद्ध दिवाळखोरी : भारताची कोंडी - महानगरपालिका दिवाळखोरी कायदे तयार करण्यात भारताला अद्वितीय आव्हानांचा सामना करावा लागतो. स्थानिक राजवटी हा राज्याचा विषय आहे. नगरपालिकांना शहरी सेवा प्रदान करण्याचे अधिकार संविधानाने दिले आहेत. कोणत्याही दिवाळखोरीच्या चौकटीत परस्परविरोधी बाबींचा समतोल राखला पाहिजे : आवश्यक शहरी सेवांचे अखंड वितरण आणि कर्जदारांच्या दाव्यांचे निपटारा त्यात येतो.

हे संघर्ष बहुआयामी आहेत आणि आपल्या संवैधानिक रचनेत खोलवर रुजलेले आहेत. पहिले, दिवाळखोरी समवर्ती यादीत येत असल्याने, केंद्रीय दिवाळखोरी कायदा महानगरपालिका प्रशासनावरील राज्य स्वायत्ततेवर परिणाम करू शकतो. दुसरे म्हणजे, कर्ज पुनर्रचनासाठी सामान्यतः वाढीव महसूल किंवा महानगरपालिका मालमत्तेवरील दावे सुरक्षित करणे आवश्यक असते. डेट्रॉईटच्या बाबतीत, मालमत्ता करांवरील बॉन्डधारकांचे दावे असुरक्षित मानले गेले, ज्यामुळे कॅसिनोवरील धारणाधिकारांद्वारे पुनर्रचना करण्यात आली. भारताची परिस्थिती खूपच गुंतागुंतीची आहे. राज्य सरकारे महानगरपालिका वित्तपुरवठ्यावर मजबूत विवेकाधीन नियंत्रण ठेवतात. वित्त विभाग अपारदर्शक प्रक्रियेद्वारे महसूल वापर आणि मालमत्तेचे तारण मंजूर करतात.

स्थानिक महसूल आणि मालमत्ता तारण म्हणून वापरण्याची वास्तविक शक्यता अत्यंत अनिश्चित आहे. उदाहरणार्थ, पुणे महानगरपालिकेच्या बाँड्ससाठी अंतर्निहित संरचित पेमेंट यंत्रणा 'नो-लायन एस्क्रो अकाउंट्स'शी संबंधित आहे. यामुळे संभाव्य डिफॉल्टच्या बाबतीत बाँडधारकांचे महानगरपालिकेच्या मालमत्तेवरील दावे किंवा महसूल असुरक्षित राहतो. ही तर कायदेशीर अनिश्चिततेची उल्लेखनीय कबुलीच म्हणावी लागेल.

कर्ज पुनर्रचनेच्या प्रकरणांमध्ये कर वाढवणे किंवा उपलब्ध महानगरपालिका करांमधून महसूल मिळणाऱ्या उत्पन्नाचा वापर करणे आवश्यक आहे. राज्य विशेषाधिकार आणि कर्जदारांच्या अधिकारांमध्ये संघर्ष निर्माण न करता आपल्या विद्यमान संवैधानिक रचनेत हे कसे कायदेशीर केले जाऊ शकते, तसंच ते कसे कार्यान्वित केले जाऊ शकते हे स्पष्ट नाही.

भारतातील महानगरपालिका दिवाळखोरीच्या निराकरणात अपरिहार्यपणे राज्य सरकारे, नगरपालिका आणि गुंतवणूकदारांमध्ये वाटाघाटींचा समावेश असेल. राज्ये महसूल आधारांवर नियंत्रण ठेवत असल्याने, ते या वाटाघाटींवर वर्चस्व गाजवतील. अशा प्रक्रियांचे तात्पुरते स्वरूप, जे राजकीय आणि व्यावसायिक हितसंबंधांच्या परस्परविरोधी प्रभावामुळे प्रभावित होते, ते कर्जदारांसाठी कार्यक्षम जोखीम व्यवस्थापन सुनिश्चित करण्यासाठी दिवाळखोरी तरतुदींचा प्रभाव मर्यादित करेल.

त्याहूनही वाईट म्हणजे, दिवाळखोरीमुळे निर्माण झालेल्या राज्य बेलआउट्समुळे स्थानिक पातळीवर बजेट मर्यादा कमी होऊ शकतात. अल्पकालीन दिलासा देताना, हे शहरे आणि राज्यांना मूलभूतपणे टिकाऊ नसलेल्या आर्थिक संरचनांसह दिवाळखोरीतून बाहेर पडण्यास अनुमती देते, पुनरावृत्तीच्या संकटांसाठी याला एक मुलामा देणारा उपाय म्हणू शकतो. मात्र स्पष्ट कायदेशीर चौकट नसल्यास, प्रत्येक महानगरपालिका डिफॉल्ट जोखीम अंदाजे कायदेशीर प्रक्रियेऐवजी राजकीय वाटाघाटीचा विषय बनते.

पुढे जाण्याचा मार्ग काय - भारताला महानगरपालिका डिफॉल्टसाठी तातडीने संस्थात्मक चौकट आवश्यक आहे. प्रथम, व्यावसायिक देखरेख निश्चित करणे अत्यावश्यक आहे. ज्याप्रमाणे आरबीआय दिवाळखोर वित्तीय संस्थांसाठी प्रशासकांची नियुक्ती करते, त्याचप्रमाणे राज्य सरकारांनी वाटाघाटींवर लक्ष ठेवण्यासाठी आणि पुनर्प्राप्ती योजना आखण्यासाठी दिवाळखोरी व्यावसायिकांसह नगरपालिका प्रशासकांची नियुक्ती करावी. ७४ व्या घटनादुरुस्ती कायद्याच्या कलम २४३आर मध्ये नगरपालिका प्रशासनात विशेष ज्ञान असलेल्या तज्ज्ञांची नियुक्ती करण्याची तरतूद आहे. या प्रशासकांना बेलआउट योजना आखण्यासाठी निश्चित केलेल्या वेळेसह स्पष्ट निर्देशांची आवश्यकता आहे.

दुसरी गोष्ट म्हणजे पारदर्शक अंमलबजावणी देखील तितकीच महत्त्वाची आहे. राज्य नगरपालिका कायद्यांमध्ये शहरी सेवा पुरवठ्याशी तडजोड न करता कर्जापोटी गहाण ठेवता येणाऱ्या अनावश्यक मालमत्ता ओळखण्यासाठी व्यापक सुधारणा आवश्यक आहेत. सध्याच्या अस्पष्टता - जसे की 'नो-लायन एस्क्रो अकाउंट्स' साठीच्या तरतुदी ज्यामुळे बाँडधारकांना असुरक्षित ठेवले जाते, या समस्या दूर केल्या पाहिजेत. कोणत्या नगरपालिका मालमत्ता जोडल्या जाऊ शकतात, कोणत्या परिस्थितीत आणि कोणत्या प्रक्रियेद्वारे हे निर्दिष्ट करण्यासाठी राज्य नगरपालिका कायद्यांमध्ये योग्यरित्या सुधारणा केल्या पाहिजेत.

तिसरी गोष्ट, स्पष्ट आदेश यंत्रणा असाव्यात. अमेरिकेत, राज्य कायदे नगरपालिकांना दिवाळखोरीसाठी अर्ज करण्यास अधिकृत करतात. भारतीय राज्ये शहरांना दिवाळखोरी घोषित करण्यापासून रोखू शकतात या भीतीमुळे, नगरपालिका पूर्व-निर्दिष्ट कालावधीनंतर कर्जे देण्यास अयशस्वी झाल्यास कर्जदारांकडे दाखल करण्याच्या तरतुदी असाव्यात.

चौथी गोष्ट, कोणत्याही दिवाळखोरीच्या चौकटीने दिवाळखोरीची मूळ कारणे ओळखली पाहिजेत आणि विद्यमान वित्तीय शिस्त उपाय लागू केले पाहिजेत. अशी लक्षणे दूर केली पाहिजेत. चौकटीने नगरपालिकांना भांडवली बाजारात प्रवेश करण्यापूर्वी पुरेसे महसूल आधार तयार करण्यास आणि कर्ज-ते-महसूल गुणोत्तरांचे नियमित प्रकटीकरण अनिवार्य करण्यास प्रोत्साहित केले पाहिजे. या प्रतिबंधात्मक उपायांशिवाय, दिवाळखोरी तरतुदी केवळ टाळता येणाऱ्या संकटांमधून बाहेर पडण्याचा मार्ग प्रदान करतील.

भारताचे शहरीकरण झपाट्याने होत असताना, आपली शहरे नियामक पोकळीत अडकून राहू शकत नाहीत. एक सुस्पष्ट नगरपालिका दिवाळखोरी कायदा कर्जदारांना सूचित करेल की कर्ज पुनर्रचना अंदाजे आणि सुव्यवस्थित असतील. ही निश्चितता गुंतवणूकदारांचा विश्वास निर्माण करेल, ज्यामुळे नगरपालिकांना शाश्वत आधारावर शहरी पायाभूत सुविधांसाठी वित्तपुरवठा करण्यासाठी संसाधने निर्माण करण्यास मदत होईल.

(टीप - या लेखातील तथ्ये आणि मते लेखकाची वैयक्तिक आहेत. त्यांच्याशी ईटीव्ही भारत सहमत असेलच असे नाही.)