Analysis: भयावह दौर से गुजर रहे भारतीय शहर, जानें क्या है पारगमन-उन्मुख विकास गतिरोध, कैसे निपटती है सरकार

सौम्यदीप चट्टोपाध्याय

हैदराबाद: भारतीय शहर अव्यवस्थाओं के एक भयावह दौर से गुजर रहे हैं. शहरी फैलाव अंतहीन रूप से बाहर की ओर फैल रहा है. वाहनों की बढ़ती संख्या के साथ वायु गुणवत्ता में गिरावट आ रही है. जन परिवहन प्रणालियां मांग से बहुत पीछे हैं. यातायात भीड़भाड़ अपवाद के बजाय आम बात हो गई है. ये संकट एक-दूसरे को बढ़ावा देते हैं, हमारे शहरों की जीवन-क्षमता और आर्थिक जीवंतता, दोनों को खतरे में डालते हैं. अगर जल्द ही सुधारात्मक उपाय नहीं किए गए, तो ये सभी भारतीय शहरों की विकास क्षमता और जीवन की गुणवत्ता को बाधित कर सकते हैं. पारगमन-उन्मुख विकास (टीओडी) एक प्रमुख नीतिगत विकल्प के रूप में उभरा है. इसे हाल के केंद्रीय बजटों और योजना दस्तावेजों में बार-बार शामिल किया गया है.

परिवहन विभाग (TOD) के वादे: परिवहन विभाग (TOD) एक सीधा समाधान प्रस्तुत करता है, जहां पहले से ही बुनियादी ढांचा मौजूद है. वहां विकास को केंद्रित करें. परिवहन केंद्रों के आसपास आवासीय, वाणिज्यिक और नागरिक गतिविधियों को समूहीकृत करके, शहर यात्रा की दूरी कम कर सकते हैं, सार्वजनिक परिवहन के उपयोग को प्रोत्साहित कर सकते हैं, और आगे के सुधारों के लिए धन जुटाने हेतु भूमि के बढ़ते मूल्यों का उपयोग कर सकते हैं.

दुनिया भर के शहरों से प्राप्त साक्ष्य दर्शाते हैं कि अच्छी तरह से क्रियान्वित परिवहन विभाग (TOD) निजी वाहनों पर निर्भरता को काफी कम करता है. साथ ही सार्वजनिक परिवहन में सवारियों और पैदल चलने वालों की संख्या को बढ़ाता है. यह भीड़भाड़ को कम करता है, रोजगार की सुलभता में सुधार करता है, और शहरी प्रतिस्पर्धात्मकता को बढ़ाता है. तर्क सम्मोहक है, लोगों को परिवहन के करीब लाता है और परिवहन उनकी स्वाभाविक पसंद बन जाता है.

कागज पर नीतियां: भारत की परिवहन और परिवहन नीति (TOD) की संरचना में 2006 की राष्ट्रीय शहरी परिवहन नीति (NUTP) के बाद से काफी बदलाव आया है. इसमें सार्वजनिक परिवहन के व्यापक उपयोग और बुनियादी ढांचे के वित्तपोषण के लिए भूमि मूल्यों का लाभ उठाने की वकालत की गई थी.

साल 2014 के NUTP मसौदे में उच्चतर तल क्षेत्र अनुपात और संशोधित भवन नियमों जैसी अवधारणाएं शामिल की गईं, ताकि परिवहन स्टेशनों के पास मिश्रित-उपयोग विकास को प्रोत्साहित किया जा सके. JNNURM से लेकर AMRUT और स्मार्ट सिटीज तक, मिशन-आधारित कार्यक्रमों ने सार्वजनिक परिवहन निवेश पर जोर दिया है.

साल 2017 में, आवास और शहरी मामलों के मंत्रालय ने राष्ट्रीय परिवहन और परिवहन नीति (TOD) तैयार की, जो राज्यों और शहरों को शहरी विकास रणनीति के रूप में परिवहन और परिवहन को अपनाने के लिए दिशानिर्देश प्रदान करती है.

इसे राष्ट्रीय शहरी परिवहन नीति (2014) और मेट्रो रेल नीति (2017) द्वारा पूरक बनाया गया. इससे एक परस्पर संबद्ध नीतिगत पारिस्थितिकी तंत्र का निर्माण हुआ. मेट्रो परियोजनाओं के लिए बजटीय सहायता 2018-19 में ₹15600 करोड़ (संशोधित अनुमान) से लगभग दोगुनी होकर 2024-25 में ₹28816 करोड़ (संशोधित अनुमान) हो गई है.

केंद्रीय बजट (2024-25) में तीन मिलियन से अधिक आबादी वाले 14 शहरों के लिए TOD रणनीतियों की रूपरेखा भी प्रस्तुत की गई है. कई राज्यों और शहरों ने या तो TOD नीतियों को अपना लिया है या उन्हें तैयार कर रहे हैं और मेट्रो रेल तथा बस रैपिड ट्रांजिट (BRT) उनकी परिवहन प्रणालियों का हिस्सा हैं.

उदाहरण के लिए, 2021 में दिल्ली की TOD नीति का उद्देश्य लोगों और नौकरियों को जन परिवहन के करीब लाना है. इसके परिणामस्वरूप सघन, पैदल चलने योग्य, मिश्रित उपयोग वाले विकास कार्य हो सकें. मुंबई और बेंगलुरु में भी ऐसी ही TOD नीतियां हैं.

हकीकत: कार्यान्वयन में विसंगति: फिर भी, नीतिगत बयानबाजी और जमीनी हकीकत के बीच की खाई चिंताजनक रूप से चौड़ी बनी हुई है. कई संरचनात्मक बाधाएं परिवहन विभाग (TOD) को अपना वादा पूरा करने से रोकती हैं.

संस्थागत विखंडन इस सूची में सबसे ऊपर है. नगर सरकारें विकास योजनाओं के माध्यम से भूमि उपयोग को नियंत्रित करती हैं. हालांकि, परिवहन नियोजन में कई संस्थाएँ शामिल होती हैं. इसमें राज्य एजेंसियां, अर्ध-सरकारी संस्थाएं, निजी संचालक, प्रत्येक के अलग-अलग अधिदेश और नियोजन प्रक्रियाएं होती हैं. इससे बुनियादी तौर पर असमानता पैदा होती है.

उदाहरण के लिए, मेट्रो प्राधिकरणों को भारी पूंजी निवेश की वसूली के लिए विकास अधिकारों की आवश्यकता होती है. शहरी विकास प्राधिकरण इन अधिकारों को नियंत्रित करते हैं, लेकिन परिवहन एजेंसियों के साथ राजस्व साझा करने के लिए बाध्य नहीं होते.

दिल्ली मेट्रो रेल निगम और दिल्ली विकास प्राधिकरण के बीच बार-बार होने वाले संघर्ष इस शिथिलता का प्रतीक हैं. यह पैटर्न हर बड़े महानगर में दोहराया जाता है. अनिवार्य संयुक्त नियोजन तंत्र के बिना, परिवहन और भूमि एजेंसियां मिलकर काम करने के बजाय एक-दूसरे के विरुद्ध काम करती हैं.

परिवहन विभाग (ToD) की बहुआयामी प्रकृति चुनौती को और बढ़ा देती है. सफल कार्यान्वयन के लिए सुरक्षित फुटपाथ, पैदल चलने वालों के अनुकूल सड़कें, अंतिम मील तक कनेक्टिविटी और निर्बाध स्टेशन पहुंच की आवश्यकता होती है. अधिकतर भारतीय शहरों में अच्छी तरह से डिजाइन किए गए पैदल यात्री बुनियादी ढांचे का अभाव है.

इससे परिवहन पहुंच मुश्किल और खतरनाक हो जाती है. नगर सरकारों को गैर-मोटर चालित परिवहन नीति, रेहड़ी-पटरी विक्रेता नीति और पार्किंग नीति तैयार करके उसे स्वीकृत करना आवश्यक है. अधिकतर शहरों में, इनमें से कोई भी नीति मौजूद नहीं है, और जहां तैयार की गई हैं, वहां उन्हें अभी तक स्वीकृत या लागू नहीं किया गया है.

इसके अलावा, पहले निर्माण-बाद में एकीकरण का दृष्टिकोण टीओडी कार्यान्वयन को गंभीर रूप से कमजोर करता है. पारगमन नोड क्षेत्रों की योजना आमतौर पर परिवहन परियोजनाओं के पूरा होने के बाद ही शुरू होती है.

बेंगलुरु का अनुभव शिक्षाप्रद है. मेट्रो संचालन (2011) और टीओडी अधिसूचना (2022) के बीच एक दशक लंबा अंतराल रहा, जो मूल रूप से 2015 में निर्धारित शहर के मास्टर प्लान को संशोधित करने में देरी के कारण हुआ. यह पैटर्न हमारे बड़े शहरों में भी दोहराया जाता है. उनमें से अधिकतर में, मेट्रो लाइनें चलती रहती हैं, जबकि अंतिम मील की कनेक्टिविटी कमजोर होती है. उचित योजना के बिना, बहु-मॉडल एकीकरण को प्राप्त करना लगातार कठिन होता जाता है. उदाहरण के लिए, मौजूदा बस और अन्य मध्यवर्ती सार्वजनिक परिवहन, जिनका प्रबंधन विभिन्न प्राधिकरणों द्वारा किया जाता है, का मार्ग बदलना, जो अंतिम मील कनेक्टिविटी में सुधार के लिए आवश्यक है.

कठोर नियामक ढांचे अतिरिक्त टकराव पैदा करते हैं. नियोजन दृष्टिकोण विकास को सक्षम बनाने के बजाय भूमि उपयोग को नियंत्रित करने पर केंद्रित रहते हैं. दिल्ली में एक एकल ToD परियोजना के लिए तेरह से अधिक विभागीय अनुमोदनों की आवश्यकता इस नियामक दलदल को दर्शाती है.

अहमदाबाद में, शहरी प्राधिकरणों ने अपने BRT नेटवर्क और मेट्रो के आसपास 4-5 के उच्च FSI की अनुमति दी है. औसत 1.8 की तुलना में और स्थानीय क्षेत्र की योजनाओं के लिए नगर नियोजन नियमों में संशोधन किया है. हालांकि, कार्यान्वयन एक अलग कहानी कहता है.

ये योजनाएं अक्सर महत्वपूर्ण एकीकरण मुद्दों की अनदेखी करती हैं. जब स्थानीय योजनाएं सड़क पर कार पार्किंग को प्राथमिकता देती हैं, तो पार्किंग प्रबंधन सार्वजनिक परिवहन लक्ष्यों के विपरीत होता है. पैदल यात्री-अनुकूल डिजाइनों के लिए भूमि की उपलब्धता या मौजूदा प्रतिष्ठानों से पुनर्विकास की सहमति आवश्यक होती है.

इन दोनों की घनी आबादी वाले भारतीय शहरों में गारंटी नहीं है. स्थानीय रूप से उत्तरदायी नियोजन के बिना, ToD के पारगमन आसन्न विकास (TAD) में बदल जाने की संभावना है और इस प्रकार, यह अत्यधिक बहिष्कृत करने वाला होगा.

आवास की सामर्थ्य का संकट एक और गंभीर चिंता के रूप में उभर रहा है. प्रमुख शहरों (जैसे, बेंगलुरु) में, परिवहन अवसंरचना ने संपत्ति के मूल्यों को बढ़ा दिया है. इससे डेवलपर्स परिवहन केंद्रों के आसपास उच्च-स्तरीय आवास और व्यावसायिक स्थान बनाने के लिए प्रेरित हो रहे हैं. इससे वे लोग बाहर हो जाते हैं जो सार्वजनिक परिवहन पर सबसे अधिक निर्भर हैं. कम आय वाले निवासी, जो परिवहन विभाग के समावेशी उद्देश्यों को विफल करता है. वर्तमान एफएसआई नियम परिवहन उपलब्धता की परवाह किए बिना घनत्व को समान रूप से वितरित करते हैं. इससे स्टेशनों के पास भूमि की कीमतें बढ़ जाती हैं, जबकि वहनीयता के प्रावधान सुनिश्चित नहीं होते.

योजना से व्यवहार तक: टीओडी की क्षमता को साकार करने के लिए विविध आयामों में समन्वित हस्तक्षेप की आवश्यकता है. संस्थागत सुधार को प्राथमिकता दी जानी चाहिए.

साल 2006 की राष्ट्रीय शहरी परिवहन नीति ने दस लाख से अधिक आबादी वाले सभी शहरों में शहरी महानगरीय परिवहन प्राधिकरण (यूएमटीए) स्थापित करने की सिफारिश की थी. यह सिफारिश 2017 की मेट्रो रेल नीति में भी दोहराई गई है. फिर भी, 53 पात्र शहरों में से केवल 15 ने ही यूएमटीए स्थापित किए हैं, जो धीमी संस्थागत प्रगति को दर्शाता है.

इन प्राधिकरणों को परिवहन विभागों, विकास प्राधिकरणों और नगर सरकारों के साथ समन्वय स्थापित करना चाहिए और घनत्व, डिजाइन मानकों, भूमि-उपयोग मिश्रण, किफायती आवास अनुपात और पार्किंग प्रबंधन के लिए नियामक दिशानिर्देश निर्धारित करने चाहिए.

मास्टर प्लान में टीओडी को प्रमुखता से शामिल किया जाना चाहिए. घनत्व अधिकतमीकरण से हटकर गुणवत्तापूर्ण शहरीकरण पर ध्यान केंद्रित किया जाना चाहिए. सुगठित सड़क नेटवर्क, विस्तृत फुटपाथ और एकीकृत हरित नेटवर्क वाले पैदल यात्री-प्रधान वातावरण.

वित्तीय तंत्रों की पुनर्कल्पना की आवश्यकता है. टीओडी क्षेत्रों में भूमि मूल्य में उल्लेखनीय वृद्धि हो रही है जो वर्तमान में निजी डेवलपर्स और भूस्वामियों को समृद्ध बना रही है. शहरों को इस वृद्धि को उन नीतियों के माध्यम से प्राप्त करना चाहिए, जो किफायती आवास, बुनियादी ढांचे के उन्नयन और टीओडी गलियारों के भीतर सार्वजनिक निवेश के लिए बढ़े हुए राजस्व को सुरक्षित रखती हैं.

आवास प्रावधानों को विविध आय समूहों, आर्थिक रूप से कमजोर वर्गों, कम आय वाले परिवारों और किफायती किराये की इकाइयों की सेवा करनी चाहिए. टीओडी क्षेत्रों में उच्च एफएसआई भूमि की कीमतों में वृद्धि करता है, लेकिन फर्श क्षेत्र में वृद्धि के साथ आवास की लागत कम हो सकती है. बशर्ते किफायती आवास की आवश्यकताएं वैकल्पिक के बजाय अनिवार्य हों.

अंततः, सार्थक सामुदायिक भागीदारी आवश्यक है. समावेशी परिणामों के लिए निर्णय लेने में सभी हितधारकों, विशेष रूप से विस्थापन और बहिष्कार के प्रति सबसे अधिक संवेदनशील लोगों की खुली, सुलभ और न्यायसंगत भागीदारी आवश्यक है.

आगे का रास्ता: संक्षेप में, भारतीय शहरों के पास नीतिगत ढांचे मौजूद हैं. उनमें जो कमी है वह है क्रियान्वयन की. संस्थागत अवरोधों को समाप्त करना, नियमों का आधुनिकीकरण करना, एजेंसियों का समन्वय करना, और कमजोर समुदायों की रक्षा करने वाले समावेशी लाभ सुनिश्चित करना. इन कार्यान्वयन अंतरालों को दूर किए बिना, टीओडी एक परिवर्तनकारी वास्तविकता के बजाय एक आकांक्षात्मक अवधारणा ही बनी रहेगी. साथ ही हमारे शहर अव्यवस्था, भीड़भाड़ और असमानता की ओर बढ़ते रहेंगे. कार्रवाई का समय अभी है.

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